Por Marcelo Osakabe, Marta Watanabe e Érica Polo — De São Paulo
24/08/2023 05h01 Atualizado há 9 horas
O novo arcabouço fiscal aprovado pela Câmara na terça-feira trouxe uma pequena melhora em relação à proposta que saiu do Senado. Ainda assim, não mudou a avaliação geral sobre a nova regra, que continua frouxa e altamente dependente de novas receitas para o cumprimento das metas, avaliam economistas consultados pelo Valor. Eles ressaltam que o governo tem mostrado dificuldade em aprovar novas medidas de arrecadação, ao passo que as que já estão vigor têm frustrado estimativas da própria equipe econômica.
A aprovação também não teve grande efeito nas projeções já realizadas pelos especialistas para 2023 e 2024, que variam bastante, mas seguem longes da meta de resultado primário de equilíbrio no ano que vem, mesmo considerando a banda de tolerância de 0,25 ponto percentual (pp) para cima ou para baixo. Uma mudança no quadro, dizem alguns, dependeria de fatores exógenos, como a alta de commodities que favoreceu a arrecadação em 2021 e 2022.
“O texto aprovado ontem não muda muito as características gerais do arcabouço. A regra continua inconsistente, deixa despesa solta e faz todo ajuste pelo lado de receitas, com despesas incompatíveis com o cumprimento das metas, como piso de para investimentos, gasto mínimo para saúde e educação e aumento do salário mínimo”, diz Marcos Mendes, pesquisador associado ao Insper.
“O governo vem falando em reduzir o déficit, mas as receitas estão caindo e as despesas aumentando. Não deve haver muita alteração no quadro até o fim do ano, o que não traz horizonte para equilíbrio das contas em 2024.”
Pelas metas do governo, o resultado chega ao equilíbrio no ano que vem. Para 2025 e 2026 a meta proposta é de superávit de 0,5% do PIB e de 1% do PIB, respectivamente, sempre com banda de tolerância de 0,25 ponto percentual do PIB para mais ou para menos.
Carlos Kawall, sócio-fundador da Oriz Partners, também considera difícil o cumprimento da meta. “No contexto geral, a aprovação da Câmara ontem não muda a percepção de que o novo arcabouço continua frouxo, embora nem tanto quanto o governo gostaria.”
O economista estima déficit primário perto de 1,5% do PIB em 2023. “Neste ano a preocupação é que as receitas, na margem, estão um pouco mais fracas.” Do lado da despesa, pode ser que não haja crescimento tão grande em razão de eventual demora na execução de alguns gastos, como investimentos, exemplifica.
Em relação a 2024, Kawall estima déficit primário em torno de 1% do PIB. Ele considera que há chance de alguma surpresa positivada por parte da atividade, na esteira de um ciclo mais favorável de taxa de juros e com cenário de setor externo também melhor. Isso, diz, traz um certo “otimismo”, só que não trazido pela nova regra.
Para a diretora da Instituição Fiscal Independente (IF), Vilma Pinto, o texto aprovado pela Câmara representa melhora em relação ao que saiu do Senado, já que manteve a regra da inflação em doze meses até junho para fins de cálculo da despesa no ano seguinte.
A decisão “torna o Orçamento mais previsível e realista”, diz. “O governo irá precisar discutir prioridades mais cedo, já que não poderá contar com esses recursos durante o planejamento.”
A proposta do governo, apresentada pelo senador Randolfe Rodrigues (sem partido-AP) e derrubada pela Câmara, era condicionar os gastos para o ano seguinte à inflação acumulada em doze meses até dezembro, o que abriria uma folga estimada em R$ 32 bilhões no Orçamento de 2024.
Vilma também elogia a manutenção dos gastos com Ciência e Tecnologia (C&T) sob a regra. “Não estava claro se se tratava da função C&T ou dos gastos do Ministério de C&T. Fora isso, do ponto de vista da credibilidade da fiscal, ela fica prejudicada quanto mais exceções tiver. Nesse aspecto, foi uma mudança positiva”, diz.
Gabriel Barros, economista-chefe da Ryo Asset, também viu como positiva a rejeição da “emenda Randolfe”. No entanto, ele ressalta que a decisão dos deputados pode ter tido conotação política e que esses recursos poderão voltar durante a discussão da Lei de Diretrizes Básicas (LDO) deste ano, sob uma forma pior.
“Tecnicamente, essa decisão foi correta. O meu receio é que existem rumores de que os deputados querem tornar impositivas as emendas de comissão [conhecidas pela sigla RP-2]. Ou seja, o governo pediu R$ 32 bilhões, não levou agora e pode receber menos lá na frente porque os deputados querem um pedaço disso”, alerta.
Barros segue estimando um déficit primário de 0,9% do PIB este ano e 0,7% ano que vem. Ou seja, o desafio para o governo cumprir as metas de zerar permanece igual.
A IFI, por sua vez, trabalha com a expectativa de que as medidas anunciadas até aqui tenham um impacto menor que o anunciado pelo governo, mas elevem a arrecadação este ano em R$ 64,9 bilhões, ou 0,6% do PIB, e em R$ 90,7 bilhões (0,8% do PIB) para 2024. “Restaria algo como R$ 100 bilhões a R$ 105 bilhões [0,9% do PIB] para zerar o déficit primário no próximo ano”, afirma Vilma.
Para Manoel Pires, coordenador do Observatório de Política Fiscal do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre), a aprovação do texto pela Câmara afasta a principal preocupação do governo, que era enviar um texto ainda sob a égide do antigo teto de gastos.
Como mostrou na semana passada o Valor, o governo trabalhava com várias versões do Orçamento em meio à incerteza sobre qual texto passaria pelos deputados. Na versão em que a correção se dava pelo antigo teto, seria necessário reduzir as despesas cerca de R$ 200 bilhões, um corte “catastrófico”, na visão de um membro do governo.
“A aprovação afastou esse perigo de precisar fazer forte encolhimento da despesa, o que seria inexequível, até porque gastos obrigatórios cresceram, como com o novo Bolsa Família. Seria um Orçamento muito mais apertado que o deste ano, que o governo já havia refutado com a PEC da transição. Só ampliaria a confusão”, diz Pires.
O economista diz ser importante separar a discussão em duas partes: o arcabouço e a meta fiscal. Sobre o primeiro, ele enxerga como vantagens uma melhora do horizonte fiscal de médio prazo, afastar cenários mais extremos e também melhorar os mecanismos de aplicação da regra (enforcement), ao conter, por exemplo, instruções para situações não previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), como o que deve ser feito em caso de descumprimento da meta.
Em relação à meta do governo de zerar o déficit primário até 2024, Pires prefere esperar a divulgação da proposta orçamentária do ano que vem, a ser feita na próxima semana. É nesse momento, diz, que o governo precisará mostrar como pretende atingir o objetivo.
Para Kawall, há muito poucos elementos para acreditar que o governo conseguirá cumprir metas. “As receitas têm se mostrado aquém das estimativas do governo. A tributação sobre exploração de petróleo, por exemplo. É uma medida em relação à qual não fui a favor, mas cuja expectativa de receita foi frustrada.”
Há ainda, diz, dúvidas em relação a outras projeções, como a do impacto da decisão do Superior Tribunal de Justiça sobre as subvenções de ICMS na base de cálculo do Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas e da Contribuição Social sobre o Lucro Liquido. Não parece haver, diz, estratégia clara sobre medidas como a tributação das offshores. “Também não creio que o voto de qualidade do Carf [Conselho Administrativo de Recursos Fiscais] seja maneira de aumentar receita porque haverá grande judicialização nos casos das decisões vencidas pela União.”
“As projeções de receita do governo saem de uma caixa-preta”, diz Mendes. “Cada hora sai um número, oscilando tremendamente, e ninguém sabe como foi calculado, com fortes suspeitas de superestimativa e ainda com muitas das medidas por serem aprovadas no Congresso. A tendência para 2024 é ter déficit longe do limite inferior das metas do arcabouço.”
Enquanto isso, do lado das despesas, o governo tem criado medidas que perpetuam o crescimento de gastos, como a regra de valorização do salário mínimo, diz Mendes. “Não tem data para acabar. Isso significa que para acabar é preciso ir novamente ao Congresso e ter todo o custo político para derrubar essa regra de crescimento.”
Por caminho semelhante vão outras regras, diz, como a do gasto mínimo para saúde e educação, que volta a ser vinculado a receitas e a do Fundo Constitucional para o Distrito Federal. “Tudo isso será necessário ir ao Congresso para reverter, o que será muito difícil.”
Felipe Salto, economista-chefe da Warren Rena, diz que o arcabouço aprovado não altera as projeções da casa para os principais indicadores fiscais.
A corretora estima déficit primário para 2023 em R$ 114,1 bilhões, equivalente a 1,07% do PIB. A partir de 2024, sob a vigência da nova regra fiscal e com a contribuição de parte dos ganhos anunciados pelo governo do lado das receitas, espera-se queda contínua e lenta do déficit primário, com equilíbrio fiscal alcançado apenas no biênio 2031-2032.
Com isso, avalia o ex-secretário da Fazenda do Estado de São Paulo, a dívida pública deve chegar a 82,7% do PIB ao fim de 2026 e a 90,2% do PIB em 2032, quando tenderá à estabilidade.
André Sacconato, assessor econômico da FecomercioSP, diz que a nova regra fiscal é melhor do que a ausência de regra, mas aponta preocupação com os efeitos na economia do aumento de despesas propiciado pela nova regra. “O governo é um demandante gigantesco, que quando gasta mais equivale a um milhão de famílias. Isso vai pressionar a inflação e o resultado é que poderá brecar a queda da taxa de juros, tornando os recursos mais caros para os empresários.”
Fonte: Valor Econômico