O “muro fiscal”, nível de despesas discricionárias que levaria ao “shutdown” do Estado, está mais perto no Brasil do que se imaginava, na avaliação dos economistas da consultoria BRCG Matheus Rosa Ribeiro e Livio Ribeiro, também pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre). Segundo eles, o espaço livre para gastos no Orçamento de 2026 já é bastante comprimido ou até nulo, o que pode levar à falta de recursos em ano eleitoral, alertam. Para 2027, a falta de espaço beira R$ 100 bilhões.
Os economistas elaboraram indicadores de esgotamento operacional da máquina pública, isto é, referenciais mínimos de espaço orçamentário. Considerando as projeções de despesa do governo para o ano que vem, eles observaram que o Orçamento de 2026 já oferece margem muito pequena de operação, que pode variar entre R$ 5,6 bilhões e R$ 8,7 bilhões. Dado o grau de incerteza de algumas premissas, porém, pode haver até uma insuficiência de recursos de R$ 2,2 bilhões já em 2026, apontam.
“Há uma ameaça à oferta de serviços públicos essenciais com o patamar de despesas discricionárias que consta no Orçamento preliminar de 2026”, escrevem Rosa Ribeiro e Ribeiro no estudo. Isso significa, segundo eles, que o espaço para contingenciamento de despesas de forma a atingir o piso da meta de resultado primário de 2026, que é zero, é muito limitado ou até inexistente, exigindo um ajuste fiscal via receitas e/ou despesas obrigatórias.
Além disso, como há recorrente surpresa no ritmo de crescimento de benefícios, para se cumprir a regra de limite de crescimento das despesas (de 2,5% em termos reais), parte do ajuste precisa mesmo vir da redução de gastos obrigatórios, dizem. Sem essas medidas, o risco é o Orçamento de 2026 se tornar inexequível, afirmam. Procurado, o Ministério da Fazenda informou que os questionamentos deveriam ser direcionados ao Planejamento, que não havia respondido até a conclusão desta edição.
Embora a situação seja ainda mais delicada em 2027, quando o espaço orçamentário voltará a ser afetado pelo pagamento de precatórios, ela já era relativamente conhecida. A depender do referencial, a insuficiência de recursos para manter o funcionamento do Estado em 2027 está entre R$ 89,5 bilhões (0,61% do PIB) e R$ 97,6 bilhões (0,66% do PIB), segundo Rosa Ribeiro e Ribeiro. A título de comparação, eles observam que os gastos com abono e seguro-desemprego foram, em média, de 0,66% do PIB entre 2022 e 2024.
O que os economistas da BRCG alertam agora, no entanto, é que tratar uma agenda estrutural somente depois da eleição presidencial de 2026, como aventado por membros do governo, se mostra, hoje, uma estratégia temerária.
“Será que as pessoas entenderam que esse risco de ‘shutdown’ efetivamente existe, que não é um risco para o próximo presidente, é para o final deste?”, questiona Ribeiro ao Valor. “O ano de 2027 foi para o saco, todo mundo já entendeu. Até o mercado, de maneira geral, está empurrando a discussão. O que a gente quer trazer é que o espaço de manobra para 2026 sugere que podemos ter de fazer uma discussão sobre despesa obrigatória no meio de um ciclo eleitoral. Essa é a ideia de que o Estado bate no muro, não tem mais como ter liberdade de execução orçamentária”, afirma. “O Estado se colocou uma camisa de força da qual ele não vai sair em um horizonte não muito longo de tempo. A gente achava que esse horizonte era mais longo. Só que, na verdade, ele pode ser no ano que vem.”
Ribeiro chama a atenção para como as previsões pioraram rápido. Em um estudo de janeiro deste ano, ao cruzar as projeções de despesas discricionárias livres do Tesouro Nacional em dezembro de 2024, a projeção de impacto do pacote de medidas para redução de despesas aprovado no fim do ano passado e um padrão proposto pela Instituição Fiscal Independente (IFI) de 0,7% do PIB como patamar mínimo de despesas discricionárias livres, a BRCG concluiu que, não fosse o pacote, o espaço discricionário em 2026 já levaria à paralisação da máquina. Com o pacote, seria possível adiar o problema para o próximo mandato presidencial.
O Estado bate no muro, não tem mais liberdade de execução”
Houve, no entanto, um aumento significativo das projeções de despesas obrigatórias nos primeiros meses de 2025, observam os economistas. “A situação é pior do que pensávamos no início do ano”, dizem no estudo. “O espaço livre no Orçamento tem sido consumido em velocidade estonteante. Hoje, a folga nas despesas discricionárias livres, que informações da virada do ano sugeriam ser da ordem de R$ 60,4 bilhões em 2025, na verdade, parece estar mais próxima de R$ 35 bilhões.”
O problema é que o quadro pior de 2025 torna também mais negativa a evolução dos gastos à frente. “Isso arrasta”, diz Ribeiro.
As despesas discricionárias (não obrigatórias) livres são aquelas que não são aplicadas em emendas impositivas ou no cumprimento dos gastos mínimos constitucionais em saúde e educação. Já as despesas discricionárias livres para custeio (do Executivo) são a fatia dessas despesas que não é necessária para cumprir o gasto mínimo com investimento – de 0,6% do PIB, segundo o novo arcabouço. É, portanto, uma despesa com liberdade alocativa ainda maior. “Precisamos trabalhar esses dois conceitos no Brasil porque inventamos a despesa discricionária obrigatória, que são as emendas impositivas”, explica Ribeiro.
O “shutdown” é a paralisação da máquina pública. No contexto brasileiro, isso ocorreria quando o engessamento orçamentário deixasse um espaço tão reduzido para as despesas de custeio (e investimento, a depender da métrica) que a oferta de serviços públicos essenciais ficará comprometida. Nessa situação, faltariam recursos para gastos básicos do dia a dia do governo, como gasolina, luz, emissão de passaportes e afins.
A discussão não é nova, observam Rosa Ribeiro e Ribeiro. Ela já existia no período de vigência do chamado “teto de gastos”, nos governos de Michel Temer e Jair Bolsonaro, mas foi repaginada com as mudanças ocorridas após a eleição de Lula, em 2022, ao se introduzir o novo arcabouço fiscal. O problema, dizem, é que as despesas obrigatórias crescem a uma velocidade superior ao limite para avanço dos gastos totais, comprimindo as despesas não obrigatórias. Segundo os economistas, isso aconteceu, entre outras coisas, pela volta da valorização real do salário mínimo, pelo retorno das vinculações dos gastos em saúde e educação à receita e pelo aumento das emendas impositivas.
O assunto ganhou destaque no segundo trimestre deste ano, após o governo promover uma contenção de despesas de R$ 31 bilhões para cumprir o limite de gastos e atingir o piso da meta de primário para este ano, de um déficit de até 0,25% do PIB. Ao mesmo tempo, o governo tentou promover alterações no IOF, que não foram bem aceitas pelo Congresso, e o governo alertou exatamente que revogar as mudanças sem compensações poderia levar à paralisação da máquina pública, lembram Rosa Ribeiro e Ribeiro. “Esse tipo de evento pode ser utilizado para que a gente tenha um referencial, um ‘benchmark’ factual de quando esse patamar de paralisação é atingido”, diz Rosa Ribeiro ao Valor.
A partir da sinalização do governo de que voltar atrás no aumento de carga tributária de R$ 20,5 bilhões levaria a “shutdown”, de informações do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2026 e de um estudo de fevereiro deste ano da Consultoria de Orçamento da Câmara (Conof), com adaptações e incorporação de novos dados, Rosa Ribeiro e Ribeiro construíram dois referenciais de espaço mínimo orçamentário: BRCG-livres, medindo o necessário de despesas discricionárias livres no Orçamento, e BRCG-custeio, medindo o necessário de despesas discricionárias livres para custeio do Executivo (ou seja, após aplicação do mínimo de investimentos).
Pelos cálculos de Rosa Ribeiro e Ribeiro, um espaço orçamentário de R$ 87,2 bilhões em 2025 (0,69% do PIB), descontando as emendas impositivas e o cumprimento dos mínimos em saúde e educação, já seria bastante reduzido para a execução das despesas discricionárias, previstas em R$ 94,7 bilhões – uma diferença de R$ 7,5 bilhões entre o gasto projetado e o mínimo para evitar a paralisia da máquina pública.
Compressão é parecida com a atual depois de toda a contenção”
Para 2026, no entanto, esse espaço seria ainda menor. As despesas discricionárias livres projetadas pelo governo no ano que vem são de R$ 97,1 bilhões, R$ 5,6 bilhões acima do mínimo de R$ 91,5 bilhões sugerido pelo indicador BRCG-livres. “O nível de compressão é parecido com o que a gente está observando agora depois de toda a contenção de despesas que ocorreu na última reavaliação bimestral”, nota Rosa Ribeiro.
Considerando pontos de incerteza nas projeções, os economistas estimam que pode haver até mesmo insuficiência de recursos de R$ 2,2 bilhões em 2026. “Essa margem reflete algum patamar entre nenhum e todo o impacto do recuo no IOF”, explica Rosa Ribeiro.
Para os economistas os números sugerem que há chance real de um “apagão” da máquina pública já no próximo ano.
Da mesma forma, o patamar mínimo de despesas discricionárias livres para custeio do Executivo, sinalizado pelo indicador BRCG-custeio, seria de R$ 31,4 bilhões este ano, ante projeção de despesas pelo governo de R$ 38,9 bilhões. Para 2026, essa diferença pode ser maior, mas diante de um cenário que pode ser otimista, por causa, por exemplo, da subestimação de despesas, dizem os economistas. Eles estimam que seriam necessários R$ 32,9 bilhões para manter o custeio da máquina no ano que vem, ante R$ 41,7 bilhões orçados.
“Sabemos, no entanto, que algumas hipóteses da PLDO 2026 podem ser fortes, em termos práticos levando a uma margem inferior ao que consideramos ser prudencial”, dizem Rosa Ribeiro e Ribeiro no estudo. O “espaço” de R$ 8,7 bilhões entre o mínimo estimado pela BRCG para despesas discricionárias livres para custeio e o orçado para 2026 pode cair a apenas R$ 900 milhões.
Para 2027, seria necessário um espaço orçamentário R$ 54,7 bilhões superior apenas para que o espaço de despesas com custeio no Executivo não fique zerado, observam. Para se chegar a um patamar mínimo de execução que impeça a paralisação da máquina, a insuficiência de recursos é de R$ 88,8 bilhões, estimam. Ainda que se considere uma margem de incerteza na construção do indicador, os cálculos apontam insuficiência de, ao menos, R$ 80,6 bilhões. “O risco de shutdown é real e bem mais próximo do que recomendado”, resumem Rosa Ribeiro e Ribeiro.
Os dois indicadores da BRCG foram corrigidos pela inflação projetada pelo governo para 2026 e 2027. “Todos os cruzamentos que podem ser feitos para dar espaço para o Estado também foram considerados; por exemplo, se uma emenda pode ser enquadrada no mínimo de saúde e educação. O resultado é o dinheiro efetivamente livre que sobra depois de toda essa engenharia”, explica Ribeiro.
Fonte: Valor Econômico
