As estimativas de subsídios tributários do PLDO 2024 são de R$ 486,1 bilhões (5% do PIB), equivalentes a 20% da arrecadação prevista para 2024. Isso representa um crescimento de 5%, frente aos subsídios tributários de 2022, conforme o mais recente Relatório “Orçamento de Subsídios da União”, do Ministério do Planejamento e Orçamento, que indica renúncias de receitas de R$ 461 bilhões.
Os subsídios tributários são uma das espécies de subsídios da União, ao lado dos subsídios financeiros e dos creditícios. Esse conjunto somou, em 2022, segundo o Relatório citado, R$ 581,5 bilhões. Vê-se, portanto, que os gastos tributários representam a grande maioria dos subsídios, com participação de 80%. Apesar disso, os subsídios tributários não constam do texto da lei orçamentária anual (LOA), mas apenas de anexos, em nível de informações complementares.
Tem-se a oportunidade, no PLDO 2024, de se prever a inclusão de todos os subsídios da União no corpo principal do texto da LOA, sem prejuízo das informações complementares anexadas, ampliando a transparência, bem como permitindo a sua discussão de mérito no âmbito do processo legislativo orçamentário.
Em termos regionais, as estimativas do PLDO 2024 revelam que 65% dos subsídios tributários beneficiam as regiões Sudeste e Sul, ao passo que 25% são direcionados às regiões Norte e Nordeste e 10% ao Centro-Oeste. Quanto às funções orçamentárias favorecidas, ganha destaque “Comércio e Serviços” com R$ 128 bilhões (26,3%). Nesta, se encontram destinações como o Simples Nacional e a Zona Franca de Manaus. Na sequência, vêm os subsídios à Saúde, com R$ 77,6 bilhões (16%), englobando despesas médicas, entidades filantrópicas, medicamentos, produtos químicos e farmacêuticos, dentre outros. A função orçamentária Agricultura, por sua vez, se destaca com R$ 64,2 bilhões (13,2%), destinados à exportação da produção rural, desoneração da cesta básica etc. Para a indústria, a estimativa é de R$ 53 bilhões (10,9%), abrangendo o Simples Nacional, Zona Franca de Manaus, setor automotivo e outros.
Visando à alocação eficiente desses subsídios, é de se avaliar o direcionamento a setores estratégicos, como a ciência e tecnologia, cuja previsão é de R$ 19,4 bilhões (4%), sem indicação, por exemplo, de subsídios tributários a investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovação. Aqui faz-se oportuno lembrar que o Senado, recentemente, excluiu os investimentos em ciência e tecnologia do teto de gastos, no âmbito da tramitação do Projeto de Lei Complementar (PLP) 93, de 2023, que trata do arcabouço fiscal.
A função orçamentária Educação também conta com baixa participação relativa nos subsídios ou gastos tributários, com R$ 18 bilhões (3,7%), sendo mais grave a situação da cultura, com subsídios tributários de R$ 4,4 bilhões (0,9%). Na área de investimentos em saneamento, outra mazela brasileira, a participação dos subsídios tributários tem previsão praticamente nula.
De acordo com o PLDO 2024 enviado pelo governo ao Congresso, não há um teto para os subsídios tributários, embora haja previsão de que a sua concessão, renovação ou ampliação tenha vigência máxima de cinco anos, além da exigência de metas e objetivos quantitativos. Aliás, recorde-se que a Emenda Constitucional (EC) 109, de 2021, fixou em 2% do PIB o limite máximo para o montante de subsídios tributários (com algumas exceções), meta a ser atingida em até oito anos. Considerando que o patamar previsto de subsídios tributários para 2024 é da ordem de 5% do PIB, dar cumprimento à limitação constitucional de 2% do PIB é tarefa de grande envergadura política, com fortes resistências que ressoam no Legislativo.
Por precaução política, caberia analisar juridicamente quais as consequências do descumprimento desse limite constitucional de subsídios tributários, no âmbito dos crimes de responsabilidade contra o orçamento público, da Lei 1.079, de 1950.
Para ilustrar as dificuldades inerentes ao teto de subsídios, note-se que o governo passado enviou ao Congresso o Projeto de Lei 3.203, de 2021, com um plano gradual de redução de incentivos e benefícios tributários, conforme determina a referida EC 109, de 2021. A matéria ainda se encontra na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados, sem qualquer análise de mérito.
A própria reforma tributária aprovada na Câmara dos Deputados, a ser analisada pelo Senado, igualmente não enfrenta o desafio dos subsídios tributários. Ao contrário, o seu texto obriga a União a arcar, de 2025 a 2032, com R$ 160 bilhões para a compensação de perdas dos subsídios concedidos pelos Estados, por causa da extinção do ICMS. É possível que essa compensação tenha influenciado positivamente na aprovação da reforma na Câmara.
O cenário mais provável de médio prazo, portanto, sinaliza para a manutenção dos subsídios tributários nos níveis atuais, até porque a sua limitação não agrada nem a segmentos privados mais organizados politicamente e nem tampouco aos núcleos políticos de qualquer governo, dada a perda de graus de liberdade nas decisões sobre tais recursos. Daí, não seria prudente nutrir esperanças de que a racionalização dos subsídios tenha, em horizontes próximos, papel relevante na redução da atual carga tributária, hoje em torno de 34% do PIB.
Helder Rebouças é consultor de orçamentos do Senado e doutor em Direito pela Universidade de Brasília.
Fonte: Valor Econômico