Por Marta Watanabe — De São Paulo
08/05/2023 05h00 Atualizado há 4 horas
O cumprimento de metas de resultado primário da nova regra fiscal pelo menos até 2025 pode permitir ao governo abrir na segunda metade do mandato espaço fiscal adicional de R$ 80 bilhões a R$ 120 bilhões em despesas, a preços de hoje. Isso poderá funcionar como estímulo político eleitoral para cumprir o ajuste, mesmo com sanções mais brandas propostas.
O cumprimento da consolidação fiscal sugerida, porém, demanda crescimento de receitas de 1,2% a 1,7%, como proporção do PIB, até 2026, dependendo do cenário. Também são necessárias medidas em paralelo, como a mudança na regra de gastos com saúde e educação e a ampliação da Desvinculação de Receitas da União (DRU), que deve ser revista em 2024.
A ênfase do ajuste pelo lado das receitas não inviabiliza que o novo arcabouço leve à esperada redução do nível de endividamento, ainda que depois de 2027, e resulte em impactos positivos no PIB no médio prazo. O governo tem sinalizado para agenda da redução de isenções e “jabutis” tributários, o que pode levar a ganho de receitas com baixo custo marginal, mas o caminho exige apuro técnico, habilidade e força política.
Essas são algumas das análises sobre o novo arcabouço fiscal, tema de encontro entre pesquisadores do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre) e o Valor. Artigo sobre o tema também será veiculado na “Carta do Ibre” de maio.
As metas de primário propostas na nova regra são déficit de 0,5% do PIB em 2023, resultado nulo em 2024 e superávits de 0,5% do PIB em 2025 e 1% do PIB em 2026, com banda de tolerância de 0,25 ponto percentual acima ou abaixo.
Bráulio Borges, pesquisador associado do Ibre, calcula que o cumprimento das metas de primário demanda no cenário-base aumento de carga tributária equivalente a 1,5% do PIB no acumulado de 2023 a 2026. Para cumprimento de metas ano a ano, o aumento de carga deve ser, em 2023, 2024, 2025 e 2026, respectivamente, de 0,49%, 0,24%, 0,58% e 0,2% do PIB.
O cenário-base de Borges pressupõe que o PIB per capita real cresça 1,5% a partir de 2025, com diferença entre o deflator do PIB e o IPCA de 0,9 ponto percentual (p.p.) anual. O crescimento do PIB potencial é de cerca de 2% ao ano. O cenário embute crescimento da produtividade anual do trabalho de 1,5% a partir de 2025, comparado à média de 0,9% de 1995 a 2022 (Ver cenários no quadro abaixo).
Nos cenários com aumento de carga tributária, a dívida líquida, pós-2027, se estabiliza e começa a cair. Entre as premissas, Borges considerou o reconhecimento do “esqueleto fiscal” dos precatórios, em 2027, e Selic real de 4,5% ao ano no médio prazo.
Manoel Pires, também pesquisador do Ibre, destaca que a regra proposta converge com as diretrizes do governo, que quer aumentar investimento público e preservar gastos sociais “Então a válvula de escape para recuperar resultado primário é focar em arrecadação. Mas isso não pode subverter ganhos econômicos da reforma tributária, senão vamos enxugar gelo”, diz. A expectativa é que a reforma torne o sistema tributário mais racional e consistente com aumento de eficiência e de produtividade.
A literatura sobre as experiências internacionais considerando os efeitos das mudanças tributárias, afirma Borges, mostra que há uma diferença importante dos impactos macroeconômicos de aumentos de carga. Majorações de alíquotas, diz, resultam em impactos muito negativos e persistentes sobre PIB, aumentando a probabilidade de ajustes fiscais contraproducentes. Já ampliações de bases tributáveis geram efeitos negativos menores e mais concentrados no curto prazo.
Para Pires, a literatura mostra paralelo grande com o que parece que o governo quer. “As medidas apresentadas vão no sentido de aumentar receita reduzindo distorções do sistema tributário, exatamente para reforçar o efeito da reforma. Se o governo conseguir isso irá melhorar o primário a um baixo custo marginal em termos de atividade econômica.”
Nessa linha de busca de receitas, Luiz Guilherme Schymura, pesquisador do Ibre, diz esperar que saídas rápidas como Refis não sejam usadas tão cedo. “Isso seria para quando as coisas estão apertando e passa-se a sacrificar o futuro.”
Outro elemento da nova regra aderente à literatura mais recente, afirma Borges, é a preservação do investimento público para reduzir a probabilidade de ajuste contraproducente. “Por outro lado a retórica tem sido muito ruim, e isso trabalha contra uma contração fiscal expansionista”, diz, referindo-se a um cenário “dos sonhos”, que poderia levar a efeito positivo no PIB já no curto prazo, com forte redução do endividamento. Os próprios mecanismos de enforcement, afirma, parecem “brandos”. “Nem o céu nem a terra, mas a punição colocada na nova regra fiscal parece pequena.”
Pela regra proposta, o crescimento real das despesas é dado por 70% da variação de receitas recorrentes em 12 meses terminados em junho do ano anterior. O descumprimento da meta de primário leva, no ano seguinte, à redução de 70% para 50% nesse cálculo. A alta real de despesas tem teto de 2,5%. Um piso de aumento real de 0,6% é garantido, para quando não houver crescimento de receitas.
Pires observa que apesar de a regra no nível macro ser mais flexível, do ponto de vista micro ela enrijece o orçamento, em razão do piso de investimentos e da volta de vinculações à receita de gastos de saúde e educação. “Há risco de se conviver com alguma situação de ‘shutdown’”, diz, referindo-se ao cenário em que o corte de gastos é tão restritivo que impede o funcionamento da máquina pública.
Para ele, são duas as possibilidades de “shutdown”. A primeira é a receita ficar baixa por alguns anos e a regra de gastos ser aplicada pelo piso. A outra possibilidade é o governo conseguir muita receita e fazer o orçamento com teto de 2,5%, mas os gastos vinculados à arrecadação crescerem muito e comprimirem o resto. “O risco está nos extremos.” Mas ele ressalta que o cenário mais provável não é de shutdown, porque o governo deve ter algum ganho de arrecadação.
Borges avalia que é exatamente a regra de crescimento das despesas que pode criar estímulo político eleitoral. Ao garantir receitas para cumprir primário pelo menos até 2025, o governo garante maior espaço fiscal para gastos nos dois últimos anos do mandato.
Para Samuel Pessôa, pesquisador do Ibre, o ajuste pode dar certo se o discurso político do governo for bem-sucedido e o Congresso entregar 1,5% do PIB em receitas líquidas de repasses obrigatórios a Estados e municípios. Além disso, o Congresso também precisa entregar, diz, emenda alterando a regra de gastos na saúde e educação.
Fonte: Valor Econômico
