Nova regra fiscal não contém déficit estrutural, diz MCM

Ainda que contemple uma regra para limitar os gastos, o atual arcabouço fiscal não tem conseguido conter o déficit estrutural brasileiro, que segue avançando em 2024, revertendo a tendência de melhora observada sob o regime fiscal imediatamente anterior e impondo temor a analistas sobre as perspectivas para as contas públicas.

O resultado primário (receita menos despesas, exceto gastos com juros) estrutural não considera eventos fiscais não recorrentes, nem o efeito cíclico derivado do nível de atividade econômica. É, como o nome sugere, uma medida mais estrutural e de longo prazo para as contas públicas do país.

O déficit primário estrutural do governo central brasileiro atingiu 2,4% do PIB no segundo trimestre deste ano, vindo de 2,1% no primeiro e de 1,1% no segundo trimestre de 2023, de acordo com um estudo da MCM Consultores.

“Os esforços realizados visando a consolidação fiscal devem ser enaltecidos, mas estão focados em medidas pontuais do lado das receitas e em grandeza insuficiente para compensar as flexibilizações fiscais de forma perene”, escrevem os economistas Renan Martins e Vitor Kayo, responsáveis pelos cálculos.

O primeiro passo para fazer a dívida pública, em relação ao PIB, se estabilizar e, depois, cair, é ter superávits primários estruturais, diz Martins. “Se o déficit começa a ser estruturalmente bem grande, o governo basicamente está falando que vai estar sempre tomando recursos emprestados do setor privado, a escalas crescentes, e nunca vai conseguir fazer a dívida se estabilizar ou reduzir com o tempo.”

Martins e Kayo elaboraram uma medida de resultado primário do governo central ajustado por eventos extraordinários, como proporção do PIB e dessazonalizado. Eventos extraordinários são situações não recorrentes, em sua maioria, de valores grandes, que distorcem as contas. É o caso, por exemplo, dos leilões de exploração de barris do petróleo do pré-sal, que trouxeram R$ 84,6 bilhões em 2019, ou, por outro lado, do pagamento do estoque de precatórios atrasados, representando despesas de R$ 92,4 bilhões em 2023.

A MCM separou esse resultado primário do governo central ajustado em três componentes: um “cíclico normal”, que relaciona o déficit ao ciclo econômico; um “cíclico em excesso”, que reflete o que vai além da resposta ao ciclo econômico, e um estrutural, que captura a tendência de longo prazo.

Analisando dados desde 2004, a MCM observou que o componente cíclico normal tem um papel importante na evolução do déficit brasileiro, contribuindo negativamente, ou seja, em momentos de fraqueza da economia, o déficit do país tende a crescer, devido à queda da arrecadação, por exemplo.

O componente estrutural, por sua vez, mostra que a tendência de longo prazo do déficit primário do Brasil é de piora, segundo a MCM. Mais do que isso: o país passou de superávits primários estruturais entre 2004 e 2015 para uma situação de déficit estrutural contínuo e crescente desde então.

Essa tendência de piora do componente estrutural, no entanto, perpassa períodos de mais ou menos aperto fiscal, nota a MCM. Por exemplo: embora a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) esteja em vigor até hoje, houve momentos em que ela representava uma restrição mais forte (no governo Lula 1 e em parte do Lula 2, por exemplo) e outros em que ela foi progressivamente flexibilizada, como no governo Dilma.

Por causa dessas mudanças importantes da política fiscal brasileira ao longo do tempo, a MCM separou o resultado primário ajustado em quatro períodos, agregando políticas fiscais semelhantes dentro de um mesmo intervalo e separando-as quando houve alteração estrutural de regras ou eventos que mudaram o regime. “É como se a gente desse uma ‘ajuda’ para o modelo entender melhor o que estava acontecendo naquele período”, explica Martins.

O exercício permitiu “adaptar” o comportamento estrutural às características dos regimes fiscais em vigor. “O componente estrutural agora revela que a deterioração estrutural do déficit fiscal variou em intensidade em cada período e até chegou a indicar uma melhora durante o período de 2017-2021, em que vigorou (com maior efetividade) o teto de gastos”, afirmam Martins e Kayo no estudo.

Entre 2003 e 2008, a LRF e as metas críveis de superávit primário ditavam as regras fiscais. Os resultados positivos eram vultosos, em torno de 2,3% do PIB ao ano, nota a MCM. Parte relevante desse superávit pode ser considerada estrutural, segundo os economistas, embora esse componente tenha se reduzido lentamente ao longo do tempo.

Entre 2009 e 2016, houve várias flexibilizações fiscais e abatimentos da meta de superávit primário. Assim, a porção estrutural do resultado começa com superávit em 2009 e termina com déficit em 2016. Os componentes cíclicos vinham contribuindo positivamente na maior parte do período, mas também passaram a pressionar o déficit a partir de 2015.

De 2017 e 2021, a implantação do teto de gastos foi um marco, segundo a MCM. O componente cíclico pressionou o déficit durante todo o período e, como o processo de ajuste fiscal escolhido foi gradual, a posição ainda era de déficit estrutural, mas ele se mostrava cadente ao longo dos anos.

“Sem a divisão por períodos, a gente vê, a partir do modelo, uma tendência geral de deterioração contínua do componente estrutural. Com a decomposição, vemos que tem um período em que ocorreu uma melhora, mas que, depois, volta a piorar”, diz Kayo.

De 2022 até agora, o que se viu foram, primeiro, exceções ao teto de gastos, e, depois, a aprovação do novo arcabouço fiscal. Em meados de 2022, por exemplo, em meio à corrida eleitoral, o aumento das despesas de benefícios e auxílios foi autorizado “sem qualquer análise de impactos ou compensação”, diz a MCM. Com a mudança de governo, a “PEC da Transição” ampliou ainda mais as despesas obrigatórias, e o novo arcabouço fiscal, aprovado em 2023, chancelou esse aumento, afirma a consultoria.

Esse cenário é evidenciado pela ampliação do déficit estrutural até o segundo trimestre de 2024, o que, para a MCM, reforça a preocupação em relação aos resultados primários dos próximos anos. “Os debates sobre reformas estruturais das despesas não avançaram. Na verdade, avançaram no sentido contrário”, dizem Martins e Kayo.

Tendo em vista, por ora, que não há “qualquer indicativo de que haverá reversão dessas políticas no curto prazo”, afirmam, a tendência estrutural de déficits primários deverá ser mantida nos anos à frente.

As políticas de expansão fiscal – com aumento contínuo de despesas obrigatórias pelo lado dos gastos e ampliação de medidas de renúncia fiscal pelo lado das receitas – explicam, segundo a MCM, como a posição estrutural de superávits do Brasil no começo dos anos 2000 consolidou-se em uma posição estrutural de déficit.

Fernando Fenolio, economista-chefe da Wealth High Governance (WHG), diz que a sensação térmica da atividade econômica no Brasil hoje está muito boa, em grande medida, por causa dessa política fiscal expansionista.

O governo tem dito que fará alguma contenção de despesas através de pentes-finos, por exemplo, na Previdência Social. “A gente acredita que alguma coisa vai acontecer porque a tendência atual é completamente insustentável”, afirmou Fenolio em apresentação a clientes.

Se o governo entregar o ajuste que está propondo, nota, o impulso fiscal para o crescimento econômico se tornará negativo, especialmente a partir do quarto trimestre deste ano e em 2025. “Talvez a gente veja alguma desaceleração econômica no ano que vem, dado que o crescimento está sendo tão baseado no fiscal”, disse Fenolio.

Em sua carta mensal de maio, a Adam Capital já observava que, ao contrário da maioria dos anos anteriores, a política fiscal expansionista brasileira de 2023 e 2024 é “pró-cíclica”, ou seja, há impulso fiscal positivo quando a economia já está forte.

O problema é que em todos os cinco episódios anteriores em que a política fiscal foi pró-cíclica com economia pouco ociosa – 2007, 2010, 2012, 2013 e 2014 – a inflação (IPCA) subiu, em média, 1,37 ponto percentual nos anos seguintes, aponta a Adam.

Fonte: Valor Econômico